试论建立国家义务教育质量监测体系的价值双流教科院-yb体育官方

编者按：教育质量是教育的生命线，教育质量，特别是义务教育质量的保障是国家的责任。当前国家义务教育质量监测正成为我国国家层面议事日程的一部分，教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》明确提出要深化基础教育课程改革，建立国家和省两级新课程的跟踪、监测、评估、反馈机制，加强对基础教育质量的监测，逐渐受到重视并付诸实践。为扩展国家义务教育质量监测的知识基础，本期推出华东师范大学教授崔允漷博士及其团队成员在国家义务教育质量监测的价值和实施模型方面的研究成果，同时也期望能有更多的人参与这一主题的讨论，为国家义务教育质量监测贡献自己的智慧。

试论建立国家义务教育质量监测体系的价值

华东师范大学课程与教学研究所、教授  崔允漷

教育质量直接关系到国民素质，也是我国从人口大国走向人力资源强国的关键所在，而处于整个国民教育体系基础地位的义务教育的质量是国家教育的生命线，必须得到充分保障。义务教育质量保障是国家的责任，国家除了通过经费等对义务教育进行投入保障外，还必须通过质量监控对产出进行保障，因此，建立国家义务教育质量监测体系势在必行。在国务院批转的教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》中，明确提出要深化基础教育课程改革，建立国家和省、市两级新课程的跟踪、监测、评估、反馈机制，加强对基础教育质量的监测逐渐受到重视并付诸实践。本文试图从不同角度考察建立国家义务教育质量监测体系的价值，以进一步认识建立国家义务教育质量监测体系的必要性与意义。

一、建立国家义务教育质量监测体系是义务教育质量的重要保障

建立国家义务教育质量监测体系的根本目标不在于监测制度的建立或监测本身，而在于义务教育质量保障。一个完整的国家义务教育质量监测体系由机构设置、制度和实施程序三大部分构成，其中实施是由命题-取样-检测-反馈-问责所构成的一个完整的程序。无论是机构设置还是制度建立，都是为监测的实施提供保障，而实施的目的并非只是提供一个关于义务教育质量权威的终结性报告，更为重要的是为义务教育提供改进的依据和对策，从而为义务教育提供质量保障。可以说，这是建立国家义务教育质量监测体系最根本的价值。

从本质上看，国家教育质量监测具有很强的形成性功能，既有助于学校层面改善教师的教学和学生的学习，也有助于国家、地方各级政府改进自己的教育决策。科学的学生学习质量监测能够引领评价实践和教育教学，提升教育教学的品质，保证教育教学的质量和教育事业的可持续发展。通过国家义务教育质量监测，可以为国家和省级教育行政部门提供义务教育质量报告。借助对义务教育实施情况的定期监测，特别是对一些关键区域、关键问题的跟踪监测，澄清学生在具体的知识技能、过程方法等方面的优势与不足，反映地方、学校在教育决策中存在的问题，客观、深入地描述义务教育的质量，使各级政府能够及时掌握义务教育的动态信息，从而为政府和教育行政部门制定教育发展规划、进行科学决策提供依据。通过国家教育质量监测，也能向校长、教师、学生乃至家长提供有针对性的反馈报告，不仅描述学生学习质量的现状，而且通过对不同地区、不同年级、不同背景学生学习质量的比较，找到影响学生学习质量的因素；提供关于教学改善和学习改进的指导性意见，为教学的改进和学生学习质量的提高提供专业支持。

二、建立国家义务教育质量监测体系是发达国家的通行做法，体现了国家对义务教育的责任

对义务教育质量进行监测是世界上许多国家通行的做法，且已成为当前主要发达国家的政府行为。美国早在1969年，教育部国家教育统计中心就设置了全国教育进展评估机构（naep），以评价4、8、12年级学生在阅读、数学、科学、写作等领域的学业成就和学习能力，据此客观地分析与描述美国学生的学习状况。布什政府提出的提高教育质量的核心目标——“不让一个孩子掉队（no child left behind）”，其中加强教育质量监测就是一个重要举措。当前美国许多州都在尝试运用“绩效责任制”，试图通过制定明确的成就指标来监控、评估每所学校的教育质量。英国在《1988年教育改革法》颁布后，英国政府采取了一系列措施来监控教育质量，如对7、11、14岁的学生进行定期测试，并将结果告知家长；每四年对学校进行一次教学质量监督评估，并将结果向社会公布。而1992年成立的教育标准办公室（ofsted），又通过整合分散的地方组织的督导网络，建立了一个独立于行政体系之外的全国督导体系，对全国的公立学校实施督导检查；1997年成立的教育证书与课程管理局（qca），则负责制定国家课程和各种教育证书标准，组织统一的教学水平检测。qca对义务教育阶段策划实施的统考安排在课程实施过程中，目的在于检查学校的教学质量与国家课程的实施情况；公开发布统考成绩，并按成绩的高低对全国学校进行排列。韩国在1998年成立了课程与评价研究所（kice），其中一项重要的任务就是对义务教育的质量进行监测，着重对6、9、10年级学生的韩语、数学、社会、科学和英语进行学习质量评估。2003年2月，德国联邦教育与研究部（embf）、各州文化部长常设会议（kmk）共同举行会议，讨论发展“国家教育标准”的相关问题，联邦教育与研究部部长布尔曼女士提出要制定“国家教育标准”，成立“国家教育评估机构”，以及定期发表“国家教育报告”等多项建议。

建立国家义务教育质量监测体系体现了国家对义务教育的责任。国家对义务教育的责任不仅在于数量、规模的保障，更在于质量保障；不仅在于投入上的保障，更在于产出上的保障。经过多年的努力，我国基本上普及九年义务教育，在这种背景下，国家要继续做的，是延长义务教育年限，还是确保九年义务教育的质量？笔者认为，当前更为迫切的任务是巩固九年义务教育的成果，其中最重要的是义务教育质量的提升和保障。因为，实现对教育的普遍参与从根本上取决于所可获得的教育的质量，学生在学校的学习情况对其在学校中呆多久，是否正常上学具有关键性的影响，而且，家长是否让孩子上学根本上取决于他们对学校教育质量的判断，取决于对上学是否值得孩子及他们自己花费时间和金钱的判断。“如果在所谓的学校中没有真正的教育，仅用儿童填满学校的空间甚至不能达成数量的目标”，[1]将受教育的年限等同于发生在学校中的学习过程及其所导致的结果，无论在实践中还是在理论上都是值得怀疑的。正因如此，联合国最近两个关于教育的国际会议宣言，即宗迪恩（jomtien）宣言（1990）和达喀尔（dakar）行动框架（2000）都认为，教育质量是全民教育是否能实现的首要决定因素。[2]

越来越多的学者和政策制定者开始意识到，把教育数量作为关注的焦点在某种意义上是不幸的。因此，近年来，无论是联合国这样的国际组织还是国家自身，都开始将关注焦点从义务教育的规模、数量转移到质量上，“不让一个孩子掉队”与“一个都不能少”所体现的是两种完全不同的理念。“我们必须更关注教育的结果，也就是说，我们必须实现从对投入的调控到对产出的调控的转变。”[3]产出调控的核心就是质量保障，而要保障义务教育的质量，国家应做的事有很多，而建立国家义务教育质量监测体系，实施义务教育阶段学生学习质量监测是其中非常关键，甚至是最为根本的一个方面，也是国家履行对义务教育责任的重要体现。国家义务教育质量监测体系的缺位实际上是国家对义务教育责任的缺位，在当前倡导“权力政府”向“责任政府”转变之际，国家、政府尤其应当在义务教育方面有更强的责任意识和责任能力，实施国家义务教育质量监测正是政府履行其引导、规范、服务教育责任的重要举措。

三、建立国家义务教育质量监测体系是推进课程改革、实施素质教育的关键环节

素质教育已推行了十多年，新一轮基础教育课程改革也已经到了第五个年头，课程改革在课程标准、课程管理、教材选用、教学实施等方面已建立起较为完整的框架。但教育评价依然是一个瓶颈，严重制约着教学行为的转变和教学质量的提高，制约了课程改革的顺利推进和素质教育的有效落实。尽管我们已有正确的教育和评价理念，但缺乏在这种正确的教育和评价理念指导下关于所期望的教育质量的准确、清晰的描述，因此难以保证对教育教学的正确导向，无法激励正确的教育教学行为，也无法制约违背素质教育理念的教育行为，最终难以保证学生全面、协调、可持续的发展。

素质教育和新课程推进迫切需要权威、科学的学生学习质量监测体系为改革指引方向。特别需要指出的是，在当前新课程推进过程中，三级课程管理体制的确立使得原来过度集中的一些权力开始下放到学校一级。但权力下放如果没有相应有效的监控机制，那么放权就无异于放任。因此，要确保放权获得积极的效果，就必须在放权的同时，建立相关的监控机制。而在这些监控机制中，课程、教学等方面的强力控制已经被证明有损于教育质量的提高，而且在教育民主化的背景下明显地变得不合时宜了，一个可行的选择就是实施教育质量监控，从结果或产出上进行监控。这与新课程背景下以课程标准为监控依据和手段的理念完全一致。实际上，国家义务教育质量监控就是以义务教育各学科课程标准为依据的。从某一角度讲，有关教育质量监控的权力不但不能下放，反而应趋于集中。因此，从国家层面建立一个具有高度科学性和规范性的，能体现素质教育和新课程理念的义务教育质量监测体系，就成为素质教育实施和课程改革推进过程中最为关键的环节。

四、建立国家义务教育质量监测体系是规范教育行为、引领正确的社会舆论的迫切要求

从某种意义上讲，科学、系统的教育质量监测体系的缺位就是义务教育行为规范和制约机制的缺位。这种缺位导致一个严重的后果就是教育行政部门和学校教育行为的失范。教育质量被狭隘理解为学生的考试成绩，考试成为检测教育质量的唯一手段，考试成绩成为评价学生、教师和学校的唯一依据，考试成为教学活动乃至整个教育的核心；而考试管理又非常混乱，以至于各种假借质量监测名义而又没有科学性的考试大行其道，各种以质量监测为名的试题集和习题集充斥市场；考试命题缺乏专业标准和科学性，各种偏题、怪题层出不穷；结果公布不科学，造成不同的学校、教师、学生之间的恶性攀比；教师、学生负担非常沉重，苦不堪言。凡此种种，都与科学的权威的义务教育质量监测体系的缺位有关。另一方面，当前社会对优质教育的强烈需求导致公众对教育产生了前所未有的关注，而优质教育资源的紧缺又使得这种关注产生了明显的非理性化倾向。在这种张力中，国家义务教育质量监测体系的缺位必然让诸如统考之类假借质量监测之名，实则由一些并无质量监测资格和能力的主体实施的甚至可能损害教育质量的考试获得了巨大生长的空间。而没有权威的教育质量监测，国家则无法就教育质量发出权威的声音，因而也就无法满足公众对作为一种公共产品教育的知情需求；更为严重的是，国家在义务教育质量上失语的一个必然结果就是各种杂乱的声音充斥教育质量领域的话语空间，混淆公众视听，导致本已非理性化的公众教育关注演变成错误的社会舆论。比如，所谓“南京高考之痛”，本来不值一辩，但其影响之广泛足以说明对教育质量的认识存在巨大的模糊性。这必然对教育本身的健康发展造成巨大的伤害，同时也阻碍了课程改革和素质教育的顺利进行。

国家教育质量监测体系体现了国家所倡导的教育质量观，而且为不同地区、不同学校提供一个相互比较的平台，因此对地方、学校和教师的教育行为起到一种强有力的规范作用。相对于政策文件的规范，教育质量监测所进行的规范更为直接，也更为有效。同时，公众有权了解国家和当地教育质量的基本状况，国家和省级教育行政部门有责任为公众提供关于教育质量的权威信息，这是“执政为民”的基本要求。国家教育质量监测体系通过规范化的教育质量报告制度，向社会公布义务教育质量监测年度报告，这种常规化、以科学的学习质量监测和分析研究为基础的教育质量报告机制能够保障公众对教育质量的知情权，并有效地引导正确的教育质量观。因此，符合素质教育理念的学生学习质量监测体系必将有助于规范各级教育主管部门及学校的教育行为，引领正确的社会舆论。

五、建立国家义务教育质量监测体系是国民获得优质教育和公平的受教育权利的重要保障

义务教育不仅是一种普及的教育，而且应当是一种公平的教育。从现状看，我国已经基本普及九年义务教育，但义务教育的不公平现象依然普遍存在。且不说地区之间在义务教育发展水平和质量上的不均衡，由于教育资源配置不公、科学的质量监测机制和相应的问责机制的缺失，在同一地区之内也存在不均衡的状况，不同学校之间的教育质量存在明显的差异。在当前公众的择校权受到限制之时，这种状况的存在不仅损害了国民获得公平教育的权利，也损害了义务教育本身，这已成为当前我国义务教育发展中最大的问题。

实施义务教育既是国家、社会的责任，也是适龄儿童、青少年及其家长的义务。在义务教育法中，学生及其家长的义务非常明确。但从法律角度看，权利和义务应当是统一的。按法治社会的权义平衡原则，学生及其家长也应当享有相应的权利。这种权利是什么？笔者认为最重要的权利在于获得优质教育的权利。如果国家所提供的义务教育是劣质的，那么学生及其家长就有权拒绝。尽管义务教育法没有规定这种权利，但其背后的法治原则决定了这种拒绝必然是学生及其家长的权利。实际上“现代私塾”的出现、留学的低龄化现象已经发出警告：部分家庭开始行使这种拒绝权。但这种拒绝是有代价的，最低的代价就是拒绝者不能享受义务教育这种公共资源，如果往深层分析，这个代价就不是那么简单：有负担能力的家庭或者择校，从而获得优质的教育资源，或者进入市场，接受高价教育；无力负担择校或者进入市场的家庭则只能忍受劣质的教育。而无可否认的事实是，不少儿童青少年正是因为无法忍受那种劣质的教育而辍学的。这就牵涉到一个更为沉重的代价，即社会公正的代价。本来，以义务教育来保障弱者的学习权，是对弱者最重要的救济。“从这一角度推行的社会公正，是最有效的社会公正。”[4]因此，在公民的择校权利受到限制的背景下，保障公民平等受教育权的关键就在于义务教育发展的均衡化，全面提升义务教育的质量。即使在择校限制取消后，教育，特别是义务教育的均衡化发展也依然必要，因为公众择校的权利依然会因区域流动所受到的种种限制而不可能充分地实现。而建立国家义务教育质量监测体系就是保障义务教育均衡发展，实现教育质量全面提升的重要保障。

完善的国家义务教育质量监测体系有助于为国家、地方义务教育政策的调整提供可靠的依据，有助于为学校的教学甚至于学生的学习的改进提供有效的反馈，同时，借助于国家教育质量监测的形成性功能和问责机制，可以保证义务教育质量的提升，从而保障国民获得优质教育的权利，而借助于国家义务教育质量监测机制所保障的义务教育质量的普遍提升，则成为国民获得公平的受教育权的根本保障。

参考文献

[1][2]unesco，efa global monitoring report 2005[eb/ol].http：//portal.unesco.org/education/en/ev.php-url_id

[3]周丽华.德国基础教育的改革理念与行动策略——解读德国教育论坛十二条教改建议[j].比较教育研究，2003，（12）：6-10.

[4]笑蜀.教育政策调整的两个根本方向[n].南方周末，2005-02-24.